张远景：黑龙江省乡村空心化特征及实用性村庄规划研究 | 学术季

导读

2020年9月19日下午，2020中国城市规划学术季乡村规划与建设学委会学术活动之“全面小康与乡村规划——乡村振兴与实用性村庄规划”成功举行。中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会委员、黑龙江省城市规划勘测设计研究院院长张远景做题为《黑龙江省乡村空心化特征及实用性村庄规划研究》的学术报告。

本文字数：6704字

阅读时间：21分钟

 

报告人 | 张远景

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会委员，黑龙江省城市规划勘测设计研究院院长

乡村空心化是黑龙江省乡村发展中的一个突出现象。本报告主要从宏观、中观、微观三个层面对黑龙江省乡村空心化情况进行分析和总结，并选取县域的调研事例对乡村人口迁移情况进行深入解析，最后将专题研究的指导性成果落实到实用性村庄规划中。

1. 黑龙江省乡村空心化特征分析

以下先从宏观、中观、微观三个层面对黑龙江省乡村空心化情况进行分析和总结。

1.1 宏观“全域”展现

从全省户籍人口的总体变化来看，我省乡村空心化发生在省域户籍人口持续、加速下降的大背景之下。自2013年起，黑龙江省人口总数开始下降。2012年-2017年的数据变化显示（见图1）：五年内全省户籍人口下降的总数约为210万，下降趋势较为明显；尤其是后三年，仅2016年户籍人口就减少了约58万。

图1：黑龙江省总人口变化情况

除了低水平的自然增长率之外，黑龙江省人口下降更主要的原因在于人口外流。经济发展和生活质量是影响人口迁移的关键因素，在更快的社会经济发展、更高的生活水平、更优质的教育资源和就业机会等方面的吸引下，外流人口的流向由距离其较近且经济较发达的北方地区逐渐向南方蔓延。如图2所示，早期主要流向辽宁，包括内蒙、吉林，以及北京、天津；后期，尤其到2015年，人口流向南方发达地区，包括江苏、山东、浙江，还有广东、海南等省份也比较多。

图2：黑龙江省迁移人口主要流向

乡村方面，我们选取了乡村人口总数、乡村就业人员总数以及第一产业从业人员总数三项数据来进行黑龙江省和全国均水平的对比（见图3）。可以发现，黑龙江省乡村人口整体下降速率低于全国平均水平，尤其是在2007年-2010年，省内乡村人口的就业人数是在增长的，因为黑龙江省是一个农业大省，农业农村尚且需要大量的劳动力。但是到2015年以后，省内乡村人口就业人数下降的速率逐渐攀升，趋近于全国平均的下降速率，主要是因为伴随着农业机械化程度和农业生产率的提高，剩余劳动力外流了。这是全省层面的乡村人口情况。

图3：黑龙江省乡村人口变化与全国平均水平对比

1.2 中观“多面”比对

中观层面，我们来看一下黑龙江省各个地级市的人口情况。

包括大兴安岭地区在内，黑龙江省共有13个地市，2012年-2017年的市域人口变化都是负增长的（见图4）。其中人口减少总数较多的如绥化减少了将近50万，省会哈尔滨的市域人口也减少了将近40万；人口下降比例较大的如大兴安岭、七台河，市域人口减少的比例都超过了14%。

图4：2012-2017年黑龙江省各地市市域人口变化情况

从市区人口来看，2012年至2017年，黑龙江省内仅有哈尔滨和大庆两市的市区人口略有增长，且增长的幅度较小，增长总数仅6万左右。其余的地市的市区人口均为负增长，其中人口减少较多的如牡丹江市区人口减少了近20万，比例超过30%，再如七台河，5年内市区人口的减少比例也超过15%。

从市域常住人口和空心化率来看，有一个明显的特征，即处在南部的、相对发达的地市，如哈尔滨、大庆、牡丹江等，乡村人口就近务工的特征还是比较突出的。相应的，其空心化率亦较小，如哈尔滨的空心化率约为10%，市域层面的空心化并不是太严重，大庆的空心化率是13%左右，牡丹江是18%左右，从市域层面来看，这些地市的乡村人口空心化都不是特别突出（见图5）。比较之下，齐齐哈尔、黑河等地市的乡村空心化较为严重。

图5：黑龙江省各地市市域乡村空心化率

1.3 微观“聚点”剖析

从以上分析可以初步判断，黑龙江省乡村整体的空心化程度非常高。微观层面，我们选取了173个样本村，将村庄的空心化跟省域农业区划进行套合，在此过程中发现一个比较有意思的现象是，农业地区的空心化率尤其的高（见图6）。例如，松嫩平原西部的农牧区，重度空心化的村庄超过了80%；三江平原、大兴安岭等农业区重度空心化的村庄数量也基本都超过了60%。这组数据也反映出我省农业机械化程度比较高，农村的剩余劳动力比较多。

图6：黑龙江省各农业区乡村空心化情况

为了分析导致或影响乡村空心化的因素，我们也对样本村的自然条件、交通条件和区位条件进行了分析。但分析结果显示，黑龙江省的乡村空心化程度跟村庄所处的自然条件、交通条件和区位条件没有明显的关联性（见图7）。这说明在黑龙江省，乡村空心化是一个普遍现象。

图7：黑龙江省乡村空心化影响因素分析

2. 县域乡村人口迁移特征实例解析

2.1 调研概述

庆安县隶属绥化市，位于松嫩平原与小兴安岭余脉的交汇地带，哈佳铁路、哈伊公路、鸡讷公路穿境而过。作为黑龙江黑土地带的核心县，庆安是国家级生态示范区和现代农业示范区、全国粮食生产先进县、农产品加工示范基地，享有“中国绿色食品之乡”、“中国绿色名县”等美誉。

庆安县县域总面积为5469平方公里，下辖14个乡镇、93个村，总人口41.2万。针对黑龙江省乡村空心化问题的研究，我们选取了10个样本村，通过问卷调查了解农民外流的去向、原因，以及他们的回乡意愿、生活愿景等。最终我们的问卷共包含了44项调研问题，向村干部和村民发放，共计回收238份，经过问卷结果的数据分析，基本掌握了庆安县农民外流的规律，其中大部分结果在黑龙江省内具有普遍意义。

2.2 庆安县乡村空心化特征分析

问卷调查结果反映出乡村空心化的以下特征：

（1）人口空心化率极高，空宅率各村差异性较大。10个样本村的平均空心化率超过70%，人口外流现象较为严重（见图8）。空宅率方面，我们调查分析、比较了季节性空宅和常年空宅两种情况（见图9）。总体而言，空宅的整体数量较多，其中季节性空宅相对更多，而常年空宅的数量也不在少数，这说明村庄中存在着较为严重的土地浪费现象。

图8：样本村户籍人口、常住人口和空心化比较分析

图9：样本村空宅情况比较分析

（2）外出务工人口比例大，但就近务工人口比例小。从样本村的情况来看，外出务工人口远大于当地常住人口，其中常年外出务工的人口数远大于季节性外出人口（见图10）。村民外出务工的地点主要是省外和省内的地级市，在周边县城或乡镇务工的人口比例较小，这与村民就近务工的意愿呈现出较为明显的反差，某种程度上说明了省内县域经济发展程度比较一般，缺乏就近的就业岗位。

图10：样本村务工与务农人口比较分析

（3）两代同堂、学历低、住房条件差。村庄人口主要以两代同堂的主干家庭为主，多数家庭成年人口不在村内居住，20-40岁的青壮年极少，或外出打工，或外出上学，留守人口主要为12岁以下的少年儿童和50岁以上的老人。学历上整体偏低，基本为初中以下学历，户籍人口中虽有大学学历，但均不在村内居住。从住宅情况来看，居住条件较差。

（4）村民对土地依赖性较强。作为农业大省，黑龙江的人均耕地的面积比较多，如样本村的人均耕地面积均在10亩以上，多至20亩、30亩。总体而言，村民的耕地利用情况以传统的自家耕种为主，也存在部分承包、转包他人的情况；村民家庭收入普遍处于中等偏下水平，其中主要收入来源仍是土地务农。

（5）乡村整体吸引力较弱，外出需求呈现多元化特征。从外出意愿的调查结果来看，驱动村民外出的因素主要在于子女的教育需求和务工的就业需求，此外还有提升生活质量的需求。这也反映出以上方面存在的城乡差距，村民外出的内因在于乡村无法满足多元化的需求。

（6）村民的城镇化意愿并不强烈。多元需求引领下的城镇购房加剧了农村空心化程度，但从样本村的调查结果来看（见图11），已在城镇购房人群比例较低，仅占20%，主要原因可能在于房价较高，村民的购买能力不足，大部分人口处于候鸟式的流动中——奔波于村庄和外地之间，既不能彻底在外地扎根，也不能完全留在农村。购房意愿的调查中，超过66%的村民表示并没有城镇购房的意愿，已在城镇购房和打算购房的人口中，超过50%是出于对子女教育的考虑。

图11：村民在城镇的购房意愿及主要原因

（7）村民首选乡村养老。从养老意愿来看，村民的选择还是以乡村养老为主，这也为乡村养老设施的规划布局提出了新的要求，同时乡村养老也为村庄未来的产业发展提供了新的机遇。

（8）村民对子女教育基本满意，上学地点呈现多元化特征。大部分村民对子女的教育比较满意，说明在公共服务设施均等化的政策推动下，黑龙江省乡村教育的整体水平有所提升。适龄儿童和青少年在本村所属县城上学的比例约为35%，在村镇上学的约为31%，在父母务工城镇上学的约占10%，上学地点呈现出多元化的特征。

（9）村民务农意愿较低。62%的人不愿在家务农，原因有多方面，主要是务农的收入较少、社会地位较低，以及农业劳动较为辛苦。

（10）务工地点首选省内。从村民的务工地点来看，省外务工占36%，省内地级城市和周边城镇各占25%左右。如前文所说，黑龙江省内县域经济发展水平较为一般，提供的就业岗位也有限，尽管村民有强烈的意愿就近务工，但大部分农民不得不选择外出务工，从事的行业以建筑业和个体、餐饮、家政等服务业为主，技术含量普遍较低。但村民对自我提升的意愿是比较强烈的，因此未来在村民的职业教育方面存在着较大的需求。

（11）疫情影响下村民回乡意愿强烈。结合疫情的发展状况，我们也调查了疫情对村民居住意愿的影响，发现村民的回乡意愿较为强烈，70%以上的村民表示如果乡村基础设施能够提升和完善，且有足够就业岗位的话，愿意留在乡村生活。

3. 实用性村庄规划探索

基于前面对黑龙江省乡村空心化和人口迁移的特特征分析，我们最后落实到一个村庄，有针对性地做了一些实用性村庄规划的探索。

3.1 村庄概况

首先就所选村庄的基本情况进行一个简单的说明。该村下辖10个自然屯；户籍户数1320户，户籍人口3316人，常住户数660户，常住人口1668人，主导产业为种植业，主要农作物为大豆、玉米。村域土地总面积为1670.43公顷，其中农用地面积1556.43公顷，人均耕地是7亩，建设用地面积106.77公顷，人均建设用地是322平方米，这一点跟发达地区的村庄相比可能存在较大的差异。

村庄发展中存在的主要问题，首先就是是人口的大量外流，空心化率为49.7%，用地不集约，尤其是建设用地，例如宅基地面积过大、一户多宅等现象。其次，公共服务设施和基础设施存在较大的短板，村内缺少停车点、垃圾收集等基础设施，以及文体设施等公共服务设施。第三，人居环境亟待改善。如建筑破败、风格混杂，院落杂乱、生活垃圾随意堆放等，其实是黑龙江省乡村的一些典型问题，也是我们人居环境整治的工作重点。最后是产业发展动力不足，尤其是就业岗位比较缺乏。

3.2 规划策略

针对以上问题，我们在规划工作的推进中制定了以下策略：

1

保护优先，严控底线，统筹规划村域。

以前我们的村庄规划以村庄建设用地规划为主，工作底图是卫星影像图加CAD地形图，对现状的表达带有一定的主观性；编制的对象以村委会所在的居民点为主，一般的自然村编制村庄规划的情况在黑龙江省较少。按照现在的村庄规划的要求，规划范围除了集中建设区还纳入了村域的全域范围，包括生产、生态、生活空间；工作底图为国土三调的现状加CAD地形图，再叠上时点影像图，更加精准；规划过程中先落实生态保护红线和永久基本农田，再确定村庄建设边界线。

2

探索留白机制，增加规划的弹性。

这一点前两位专家也有介绍，黑龙江省的情况也是类似的的。目前我们村庄规划中的弹性主要体现在两个方面，一是机动指标的预留，即预留不超过5%的建设用地机动指标，满足村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等暂时无法明确未来具体位置和规模的用地需求。机动指标在用地上不体现，但是对于它的具体用途我们是有一定的管制措施的，主要体现在待建设项目的规划审批，审批后才能落地机动指标。另一方面是规划用途的“留白”，即对一时难以明确用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质，但要明确用途管制，待建设项目规划审批时明确规划用地性质并更新数据库。

3

因地制宜，分类指引，集约发展土地。

如图12，在村域范围内，规划确定了各个村庄的规划类型，其中保留屯的规划内容主要是进行内部用地整合和人员安置；受灾严重或空心化率较高、村民拆迁意愿较强的村屯考虑拆迁撤并，根据具体情况划分为“留白”和“复垦”两类，明确迁并过程中可实施的项目类型。在人员安置方面，优先考虑低保户、残疾户、重病户、五保户等弱势群体，对其新居地点、安置标准等做出了明确的要求。在最终的分类里，10个自然屯中有4个保留屯、6个拆迁屯。

图12：村屯撤并规划

4

尊重现状，结合民愿，切实建设住区。

以农村道路的规划建设为例，从前的村庄规划主要内容是确定土地的用途，包括宅基地、设施、道路等，居民点内规划的所有道路全部都要进行硬化升级改造，资金消耗大，并且存在盲目取直、拓宽、交叉口倒角的情况，占用了村民的院墙，甚至是民房。因此现在的规划中更多地考虑村庄实际情况，道路走向遵照现状，以院墙间距为最宽红线，不破坏院墙；考虑到农村的土地权属的复杂性，规划按照村民的围墙来确定道路红线，取消占用宅基地的交叉口倒角，以减少实施过程中的困难；道路提升主要针对居民点内的主要道路，保证村民院外均有硬化道路。

5

全域统筹基础设施，科学准确布局。

传统的村庄基础设施规划在居民点规划建设垃圾转运站、污水处理站、水源等，选址缺乏科学性，规模缺乏合理性，难以落地。例如垃圾转运站这种临时性设施，村民都不愿意挨着它。此次村庄规划前，我们已编制了《县域农村生活垃圾治理和设施规划建设方案》和《乡镇和农村生活污水治理专项规划》从县域和乡镇层面统筹去规划生活垃圾、农村污水治理的相关设施，将这些设施纳入了全省的统一要求，包括资金匹配也是统一的。村庄规划在此基础上落实具体设施的建设，部分设施，如垃圾转运站，其用地属于建设用地的，可在留白用地和机动指标中进行落实。

6

产业融合，差异发展，突出村庄特点。

产业方面我们也做了一个相对传统规划更详细的发展规划。主要是对村庄内一二三产的基础情况进行摸底，以差异化发展为原则，突出村庄的特点，规划中做到每个村都有自己的特色产业。

7

上下互动，注重公众参与，充分尊重村民意愿。

规划参与方面，黑龙江省的情况跟全国的情况也是相似的，受教育水平等各方面的限制，村庄规划中村民的实质性参与比较少。此次我们的实用性村庄规划也在这方面进行了进一步的探索，调查阶段充分了解村民在用地、产业、设施、环境等方面的需求，以及搬迁撤并的意愿和对村庄未来发展的建议；规划阶段结合驻村规划的工作方式，与村民主体保持紧密的联系，保障村民对规划的知情权、决策权和监督权；成果公示阶段制作展板、编制宣传册和开展移动互联宣传，确保村民对规划成果有一个较为深入的了解。其中，了解和尊重村民的意愿是最重要的。例如宅基地退出，我们组织村民签订退出协议，签订的过程中要充分了解村民的搬迁意愿和对新居的愿景，及时地制定一些保障措施和政策。

近期，黑龙江省农业农村厅和自然专厅联合下发了《黑龙江省规划师下乡活动方案》，这也是我们在该方案指导下的一个具体的总做落实。村庄规划中的公众参与不仅需要村民要广泛地、真正地参与到规划中，同时也需要规划师真正地融入到乡村，切实地去做村民能用、实用、好用、管用的规划。

3.3 成果展示

规划成果主要包括报批备案版成果和村民公示版成果。其中，报批备案版成果由“一图、一表、一规则”的基本成果和规划说明、图集等扩展成果组成。针对村民的公示版成果主要包括规划图件、近期项目实施表、管制规则、村规民约和宅基地及其它建设用地报批流程等等。给村民看的图纸相对来说比较简单的，以村民能看得懂为成果绘制的目标。

4. 结  语

我们在全省范围内做了一些村庄规划，也做了一些课题研究，目前我们在做的乡村空心化问题研究，这也是黑龙江省经济社会发展的重点研究课题之一，以上是课题研究的部分成果。总体而言，我们有几点感想：

首先，人口流失是乡村空心化的根源。人口空心化主导了乡村住宅及其他要素的空心化，直接导致了乡村的产业空心化、文化空心化等等情况。

其次，乡村空心化现象是城镇化发展过程中阶段性的必然现象。因此我们必须客观地认识乡村空心化，掌握其特征和规律，进而有针对性地进行实用性的村庄规划。

第三，村庄规划要遵重乡村发展的客观规律和村民的意愿。村庄形成是一个漫长的自然过程，村庄消亡同样也是一个漫长的历史过程，历史的问题需要时间来解决，不能以行政强制手段激进地推进撤棚并村。村庄规划要在保障村庄撤并和消亡过程中村民的基本需求。

最后，乡村振兴和城乡融合的关键在于城乡要素的自由流动。只有实现资金、人口等各种要素在城乡之间的自由流动，才能实现真正的乡村振兴和城乡共荣。尤其是人口的自由流动、双向流动，我们希望未来城市居民也能够大量地、自由地下乡，甚至长期在乡村工作，为乡村发展注入新的活力与动力。

供稿单位：中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会

速记：裴祖璇，整理：杨亚妮，审核：邹海燕

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